Propuesta de Investigación*

Es notoria la atención que ha recibido la cuestión tributaria durante los últimos años. Precisamente, los autores han realizado dos investigaciones en dicho ámbito, una relacionada más con los aspectos generales o macroeconómicos de la estructura tributaria de los últimos 5 años, y otra relacionada con los aspectos microeconómicos a través de estudios de casos de análisis del impacto tributario sobre la actividad productiva.

A nivel general, la evidencia muestra que la estructura tributaria vigente en el país responde principalmente a los criterios de rendimiento (o recaudación), aunque más de corto que de largo plazo, y de simplicidad.

En relación con la recaudación, los ingresos tributarios se han incrementado significativamente en términos reales durante los años noventa, aumentando su participación en el PBI desde 9% durante 1990 hasta 13% durante 1996. La explicación de este crecimiento se encontró durante los primeros años en la liberación del comercio exterior que permitió el crecimiento de las importaciones, en la aplicación de algunos impuestos de emergencia, en la eliminación de los controles de precios sobre las principales tarifas públicas y en la reducción de las exoneraciones tributarias. En los siguientes años, los motivos del crecimiento de los ingresos tributarios fueron el crecimiento económico, la simplificación de la estructura tributaria y la mayor capacidad operativa de la SUNAT.

En relación con la simplicidad, los avances se han dado en términos tanto de la reducción del número de impuestos (de aproximadamente 60 aplicables a mediados de 1990 se pasó a sólo 5 en los primeros años de esta década, a nivel del gobierno central) así como en la naturaleza y aplicación de los impuestos (más sencillos de entender y cumplir en la actualidad).

Sin embargo, en los dos últimos años se han dictado una serie de medidas tributarias que parecen cuestionar la consistencia del objetivo de simplicidad, en el sentido que se han introducido nuevos regímenes especiales de impuestos individuales (como el régimen especial del impuesto a la renta) o de una combinación de ellos (como el régimen único simplificado), que no sólo complican la estructura de impuestos sino que también generan diferencias en el tratamiento tributario que se oponen al criterio de eficiencia tributaria. Asimismo, se han introducido normas que discriminan tributariamente entre sectores de la actividad económica, alterando las rentabilidades relativas entre ellos.

Lo anterior, conjuntamente con la vigencia de algunos impuestos claramente ineficientes y posiblemente confiscatorios, como el FONAVI y el impuesto mínimo a la renta, constituye un argumento para sospechar que el objetivo de maximizar el rendimiento tributario sólo se estaría cumpliendo en el corto plazo, y a costa del rendimiento de largo plazo.

La discriminación tributaria entre actividades económicas fue una de las razones que llevó a los autores a ampliar su investigación para incluir los estudios de casos. Las conclusiones preliminares al respecto señalan que el sector exportable ha sido el menos afectado por los impuestos debido precisamente a los beneficios tributarios que ha percibido, entre los que destacan el drawback del IGV, la exoneración del pago de aranceles por las importaciones de bienes comprendidos en el régimen de admisión temporal y las mayores deducciones sobre la base gravable del impuesto mínimo a la renta. Si bien lo anterior puede ser razonable sobre todo para aquéllos que defienden todo tipo de medidas promotoras de las exportaciones, lo cierto es que constituyen una fuente de discriminación en contra de los sectores que no orientan sus actividades hacia el mercado externo. El sector no transable de bienes pudo defenderse en gran medida por la propia naturaleza de sus productos, que significa que no enfrentan competencia internacional (al menos en una escala significativa); en cambio, el sector importable es el que más sufrió esta distorsión en las rentabilidades después de impuestos.

Luego de haber analizado la eficiencia del sistema tributario y su impacto sobre la actividad productiva de bienes en los sectores exportable, importable y no transable; cobra importancia el análisis de la incidencia de la estructura tributaria sobre el sector servicios.

Dentro de este sector pueden indentificarse diversas actividades tales como servicios turísticos, servicios básicos (p.e. educación, salud) y servicios financieros, entre otros. Tradicionalmente, el sector servicios en conjunto ha sido visto como una actividad no transable. Como es conocido, el principal factor que define la transabilidad de un producto es el costo de transporte (como proporción del costo total del producto), el que suele ser elevado en la mayoría de servicios. Sin embargo, el progreso tecnológico en las comunicaciones ha abierto la posibilidad de intercambio internacional de diversos tipos de servicios financieros e, incluso, de servicios de turismo (como las ventas de paquetes turísticos nacionales en el exterior).

El propósito del proyecto es centrar el estudio en los servicios turísticos (que podría ser una actividad exportable, sobre todo a raíz de los incentivos tributarios a la venta de paquetes turísticos en el exterior) y en los servicios de educación (que es una actividad predominantemente no transable). En un contexto en el cual se trata de desarrollar el sector turismo resulta interesante conocer la incidencia que tiene la estructura tributaria vigente en sus principales actividades (transporte, alimentación, hospedaje, paquetes turísticos). De otro lado, el análisis de la tributación en la educación también cobra importancia en un entorno donde cada cierto tiempo se discute sobre la privatización o municipalización de las escuelas públicas, y donde recientemente se han modificado las normas tributarias a través de la Ley de Promoción de la Inversión en la Educación (Decreto Legislativo No. 882).

La investigación pretende mostrar que toda actividad debe estar sujeta al pago de impuestos y que lo eficiente es que la aplicación de éstos se efectúe por igual para todas aquéllas.

Sin embargo, esto no involucra un tratamiento uniforme de todas las actividades económicas por parte del gobierno, debido a que ello implicaría el desconocimiento de algunos conceptos básicos en economía. De esta manera, puede pensarse que:

• En el caso de actividades exportadoras y generadoras de divisas, como la venta de paquetes de turismo receptivo, es fundamental la devolución de los impuestos indirectos para evitar la doble tributación (ya que pagan dichos impuestos en el lugar de destino), pero no es eficiente la aplicación de beneficios tributarios sobre los impuestos directos.
• En el caso de actividades generadoras de externalidades positivas, como en el caso de la educación, lo recomendable no sería exonerarlas del pago de impuestos, sino compensarlas con alguna política de gasto que discrimine entre los grupos que se desea favorecer (primando entonces la equidad distributiva).

El estudio tiene contemplado dos objetivos generales y tres específicos.

a. Evaluar la incidencia tributaria sobre los servicios de turismo y de educación.

b. Analizar las similitudes y diferencias en el tratamiento tributario sobre el sector productivo y el de servicios, tanto a nivel teórico como empírico.

 a. Conocer las respuestas de los agentes económicos al tratamiento tributario vigente.

b. Indagar las posibilidades de elusión y/o evasión tributaria.

c. Analizar el efecto de los impuestos sobre la inversión en los sectores turismo y educación.

d. Analizar la conveniencia de tener un tratamiento tributario diferenciado dentro del sector no transable, atendiendo a la naturaleza de las actividades.

Teniendo en cuenta la presentación anterior y los objetivos propuestos en esta sección se definen las principales características metodológicas del estudio.

El trabajo propuesto centrará el análisis del sector educación en los colegios y universidades, y en el caso del sector turismo enfatizaremos en lo que son paquetes turísticos y establecimientos de hospedaje (p.e. hoteles). De esta manera, se trata de desarrollar el análisis tributario en los aspectos neurálgicos de los sectores en estudio.

Si bien el estudio de casos en la realidad peruana aporta elementos importantes para el análisis, también es relevante conocer el análisis tributario en estos dos sectores realizado en otros países. Para tal efecto, se identificarán artículos publicados en revistas especializadas tales como Estudios Públicos, Journal of Public Economics, Journal of Political Economy, entre otras.

Para la obtencion de información primaria se construirá una muestra en la que se pueda estudiar con facilidad el tema planteado. Así, en caso del sector educación, se seleccionarán aquellos colegios en los que sea accesible tanto la información tributaria como los estados financieros. En lo que respecta a universidades, se trabajará con aquellas que forman parte del Consorcio de Universidades (Cayetano Heredia, de Lima, del Pacífico y Pontificia Universidad Católica), debido a las facilidades de acceso a información financiera. En cuanto al sector turismo, se contactará con agencias de viaje (medianas y grandes) y con los principales hoteles.

La información de la muestra definida será captada mediante una entrevista estructurada, la cual básicamente tiene la misma temática de la entrevista aplicada en los otros estudios (aunque con los ajustes pertinentes). De esta manera, se podrá establecer algún tipo de comparación entre los sectores en estudio.

Entre los temas a tratar en la entrevista se incluyen algunas consideraciones generales como los principales impuestos que afectan a la empresa o institución, el crédito fiscal y los efectos que éstos generan sobre el desempeño de las mismas, tanto en el corto como en el largo plazo. Para el corto plazo, se tratará el efecto sobre las siguientes variables: precio, costos financieros y administrativos, utilidades y principales ratios de gestión (márgenes brutos, gastos generales por unidad de venta, tasa de rentabilidad patrimonial, entre otros). Para el largo plazo, la atención se centrará en las inversiones en ejecución y las proyectadas.

Un punto adicional que se nos ha solicitado incorporar en el estudio es el referido a la elusión y evasión tributaria, y de allí que un objetivo específico haga alusión al tema (el b.). La relevancia de este tema se encuentra en la mayor probabilidad de ocurrencia de estas conductas tributarias en el caso de la provisión de servicios en relación al caso de producción de bienes, tema este último que ha sido estudiado en los proyectos previos. Algunas razones que explican lo anterior son el problema de definición de los servicios (aspecto complejo y que se presta a varias interpretaciones), la dificultad de registro y de fiscalización de los servicios, y la habitual aplicación de no pocas exoneraciones tributarias a los diversos tipos de servicios (lo que no sólo complica la administración tributaria, sino también genera el incentivo perverso sobre otras actividades económicas para aprovecharse de esta válvula de escape para pagar menos impuestos abriendo empresas "subsidiarias" proveedoras de servicios). En este sentido, se encuentra una desventaja para contar con un tratamiento tributario diferenciado según sectores o actividades, análisis que también se ha contemplado efectuar como se detalla en el objetivo específico d.

El análisis de la legislación permitirá contar con una aproximación preliminar a la potencialidad de las prácticas tributarias de elusión y evasión y, para ello, se han establecido algunos contactos con abogados y contadores especializados en el tema tributario. Por otra parte, debido a lo delicado del tema (sobre todo en lo referido a la evasión), resulta improbable obtener información directa de las propias empresas e instituciones que se entrevisten, debido a lo cual se hace muy difícil verificar el nivel de evasión efectivo. Sin embargo, por el lado de la elusión tributaria, es más factible estimarla a través de la observación de los negocios o actividades distintas de las centrales para cada empresa.

El proyecto de investigación aquí planteado constituiría el tercer estudio de la serie de trabajos que sobre el tema tributario han venido desarrollando los autores. Mientras que los dos primeros se concentraron en el análisis tributario sobre la actividad productiva de bienes, el estudio propuesto se concentra en la incidencia tributaria sobre la producción de servicios. De esta manera, se logra capitalizar el conocimiento alcanzado sobre las complejidades que están presentes dentro de la estructura vigente, y que no es posible identificar a través de un análisis macroeconómico del tema tal como se planteó en un inicio. En este sentido, los estudios de caso han aportado elementos de juicio para entender mejor dichas complejidades y sugerir las modificaciones pertinentes.

El resultado final de este proyecto de investigación se presentará en un volumen de la serie Documento de Trabajo, editada por el CIUP. En función a esta publicación y a las dos anteriores desarrolladas por los autores en el marco de los proyectos del Consorcio de Investigación Económica, puede pensarse en la edición de un libro sobre el tema tributario, donde además se invite a participar a otros especialistas en el tema, por ejemplo a los señores Gary McMahon, Felipe Morandé y Luis Alberto Arias, quienes en su oportunidad colaboraron en la realización de los estudios anteriores con valiosos comentarios.

Se espera que la publicación del Documento de Trabajo, así como las discusiones de los avances de la investigación tanto en talleres académicos como en entrevistas periodísticas, logren llamar la atención de las instancias decisorias del gobierno, a fin de que se tomen las medidas correctivas necesarias de modo tal que se logre consolidar una estructura tributaria eficiente.

Por otro lado, el análisis y las sugerencias que se desprendan de la investigación constituirán un excelente material para ser discutido en clase con los alumnos, especialmente en la cátedra de Economía del Bienestar y de la Elección Pública en el programa regular del Pregrado en Economía. Así mismo, los resultados serán de utilidad en los cursos de Finanzas Públicas dictados a los funcionarios públicos mediante programas diseñados especialmente para ellos a través de la Facultad de Economía (dentro de los que se han encontrado funcionarios del MEF y de la SUNAT).

La investigación está diseñada para ser realizada en 12 meses de acuerdo al siguiente cronograma:

La investigación planteada supone la participación de dos investigadores responsables, mencionados en la carátula del presente documento. Asimismo, se requerirá de la participación de un asistente de investigación a tiempo completo que tenga la categoría de senior, de acuerdo a los estándares del CIUP.

Es importante destacar que con este proyecto se profundizaría una línea de investigación iniciada en 1995 en el CIUP, la cual a su vez se enmarca en las áreas de Política Económica y Finanzas Públicas. Es más, originalmente, uno de los objetivos del primer proyecto fue completar el análisis tributario del gobierno central, dado que previamente se había estudiado, también en el marco de los proyectos del Consorcio (financiados por el IDRC), las finanzas públicas, con énfasis en la tributación, de los gobiernos locales (1994).

Con respecto a los proyectos vigentes en las otras instituciones del Consorcio, el proyecto aquí planteado puede relacionarse en alguna medida con: "Los impactos sectoriales e institucionales del ajuste estructural en el Perú y el modelo de crecimiento" de Efraín Gonzales de Olarte (IEP) y "Educación, ajuste estructural e ingresos" de Jaime Saavedra (GRADE). De aprobarse esta propuesta se harán las coordinaciones respectivas para el intercambio de información y comentarios pertinentes.

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